“优等生”新加坡怎么做城市改造？

新加坡既是国家，也是一个大型城市。半个世纪前，新加坡存在着大量的城市问题，例如住房短缺、失业率高涨、住房条件差、城市破败等等。大量的移民涌入新加坡后，却没有足够的空间提供给新办公室以支持就业、足够的住房提供居住条件。而可利用的土地被破败的贫民窟占据，土地所有者缺乏维持其物业良好运作的动机，城市更新变成了当务之急。

一、更新手段

有效的公共住房计划和土地征用工具，是新加坡城市从破败走向复兴的基础。随着果断而谨慎的城市更新计划铺展开来，系统性的规划和实施持续激励着政府行动。

首先是土地变得可用，其次是私营部门参与，再者是土地销售条件和公共住房政策的逐一落实。1980年初，市中心基本基础设施完成，随后滨海湾地区得以填海开发，多个特色特定历史街区保护计划依次执行，新加坡重新焕发生机，并得以高度宜居。

总体规划框架经过多版的推进，逐步完善并最终落实。其综合总体规划和开发离不开数个特点：

1. 长思远虑，具有长周期的规划策略；
2. 具备一定的灵活性，适当地区发展集约化来平衡竞争；
3. 有效的可执行能力，效率较高的公共工作；
4. 创新性动态城市治理；
5. 建立诚信、务实的治理文化，培养信任；
6. 培育健全、透明的制度，公私合营，鼓励市场合作，培养良好的公私互惠关系；
7. 与社区相关利益者深度合作，鼓励公众参与。

二、土地利用

1960年代，面对土地稀缺、过度拥挤、基础设施不足、污染等城市问题，新加坡政府希望寻求更高效的土地利用方式以支持社会需求，比如提供广泛的公共住房等等。

商店、住宅和工厂挤在一块块未充分开发的土地上，而土地主则在那里等待不劳而获的增值。这些资本家没有为道路改善、开放空间、公共建筑或便利设施做出任何改善的动机，而这些土地后来又必须由公众以巨额成本进行购买；与此同时，一代人在不利于健康的条件下生活和成长。土地所有权的分散是全面重建市区的巨大阻力。

1950年的中央商务区鸟瞰  Source: Urban Redevelopment Authority.

得益于一个中央集权的政府，规划署和房屋建设局共同发力，将政府政策有效实施。其中最为重要的是对土地的公共控制和所有权。为了解决住房条件差和人满为患的巨大问题，新加坡违背了原殖民国英国的土地私有制原则，宁愿违反法律和规则去以低成本获得土地。1966年颁布的《土地征用法》确保了国家能够以低于经济水平的价格回购土地，引入了被称为“社会主义立法”的“公用征地”概念，支持政府获得土地用于公共住房和商业发展，从而推动更广泛的公共利益。

以今天的标准来看，《土地征用法》似乎很霸道，但它在早期的城市发展中不可或缺。该法案允许政府将高度分散的优质城市土地聚集成更高效的地块，将它们重新分配，以实现更经济、更大、更全面的开发。

从社会角度来看，土地现在可以分配给公共发展，以安置因城市更新而流离失所的人。这项强有力的法案支持对土地资源的广泛公有制和控制，这对于政府在城市重建中主动平衡竞争需求的能力至关重要。

土地被征用而建设公共组屋和商店，Source: Urban Redevelopment Authority.

另一个重要的城市发展政策是收费制度，它是在 1964 年的规划法案修正案中引入的。从开发许可中受益的开发商必须向国家支付开发费用，以防止土地所有者对社区发展和公共基础设施建设所带来的土地增值坐享其成。这笔收入有助于公共设施开发所需的财政资源，从而保证后续的可持续性的发展，以及用于鼓励市场经济的优惠政策。

融资和预算编制是新加坡政府策略的一部分。与大多数其他政府不同，城市基础设施和开发项目的资金来源不仅仅来自土地出售或开发费用。相反，它们从更广泛的运营收入池中提取，其中包括直接和间接税、许可证、以及其他使用者费用。

三、总体规划

1958年新加坡的总体规划通常被认为是一种限制高度的控制工具，并通过一系列的区域控制发展，以防止城市的无序蔓延。与此同时，新加坡政府请求了联合国的技术援助，比如城市规划专家 Erik Lorange 为期六个月的研究，以及他起草的长期更新计划和短期行动计划。

1958 Master Plan—Singapore’s first statutory land use plan. Source: Urban Redevelopment Authority.

1960年代，城市更新团队设想了一套自给自足但相互连接的定居点，并对中央区进行系统性的再开发。城市更新从中部地区的北端和南端开始，向拥挤的中心移动，直到最终重建。这种分阶段、逐区的方式，很快被政府付诸行动。在实施过程中，政府还坚持了良好的实体规划、环境规划、土地使用和交通运输进行整合。

1971年，第一个概念计划被提出，在之前的计划基础上，环形概念被组织起来，围绕中央集水区周围开发，并辅以沿南部海滨的东西走廊。大部分就业机会集中在中央地区，而以铁路为基础的快速交通系统则保护了土地，防止公路占据过多的城市空间。

在制定 1971 年概念计划时，SCP 研究着眼于各种选择以更好地组织土地利用，比如运输建模和模拟研究。从交通的角度帮助确定最佳的土地利用配置。除了人口和就业预测外，交通研究还着眼于汽车保有量的增长、道路网络的扩展等公共交通参数，以满足更高的出行需求、经济增长和人口增长。最终的概念计划结构采用了“环形概念计划”通过将土地利用组织成围绕中央的高密度卫星城镇。

Source: SCP Report

1991年的概念方案，让新加坡迈向城市更新的新阶段。该方案力求创造一个美丽而独特的亚洲城市，并保证城市的经济竞争力。更重要的是，该计划呼吁通过大众轨道交通MRT系统和综合高速公路网络连接各个区域中心，共同推进权力下放。

2019 年 3 月，市区重建局（URA）公布了2019 年总体规划草案，在市中心等地区规划各种住宅和便利设施来增加中心区的居住人口，以便更多的人可以住在他们的工作场所附近。

通过CBD激励计划，鼓励现有写字楼开发项目转换为酒店和住宅用途，并提高容积率。这将有助于振兴中央商务区，使其不仅是一个工作场所，也是一个充满活力的生活和娱乐场所。

另一项举措是战略发展激励计划。其目的是鼓励商业建筑业主以大胆创新的方式合作和全面重新开发相邻的物业，从而积极改造街道甚至整个区域。激励措施包括让容积率、高度、土地用途等规划参数变得更加灵活。其他的措施还有改善绿色城市走廊、改善公共空间和行人连通性等等。

四、更新历程

首次被选取的更新区域主要由单层或两层的房屋、作坊等构成。1967年该地区约75%的土地面积被征地以用于城市更新，开发项目包括公共组屋、社区中心和其他公共设施。而紧邻该地区，可用的优质土地被预留给私营部门进行重建，以创造黄金地带：高层办公楼、公寓、商业建筑等等。

新加坡早期的城市更新不仅仅是在人口密集的市中心内利用土地进行新发展的过程。政府还负责为受影响的人提供服务：从重新安置的经济补偿到替代住所的建造和分配。这一点尤其重要，因为受早期城市更新工作影响的地区是该市最贫困的地区之一。

这也是有别于许多欧美城市更新的做法——这些国家的城市更新往往不受欢迎，是因为清理这些区域的时候，他们只是让推土机进来，而不考虑流离失所者的需求。相比之下，新加坡希望城市更新能够通过公共建设计划改善贫困人口的生活环境、让普通人也在城市更新中收益，其中一个例子便是安置中心，这些安置中心将用于安置受到影响的企业，而形成更有力的城市社区。

来源：新加坡国家档案馆

在重建之前，新加坡中区的社区和企业形成一个错综复杂、相互依存的生态系统，让城市更新更具挑战性。如何安置这些社区，提供替代性居住条件，并保持社区精神活力非常重要。

在这种情况下，市区重建局提供了将住宅街区与零售裙楼整合的创新解决方案，这为习惯于街边客流的企业提供了良好的店面。这种“分层分区”的方法允许了多用途的建筑，使得受到影响的社区能够更好地维持家庭和企业之间的联系，以适应新的高层环境。这种方法也用在了许多私人开发项目，例如人民公园综合体。

从非法的临街商贩到有良好购物环境的人民公园综合体，Source: Urban Redevelopment Authority.

政府需要平衡社会、经济和环境需求方面。城市更新重新利用城市土地用于发展，本质上是重新分配的过程——它可能导致不同利益相关者之间的不公平结果。为了最大化造福公众，政府采用了公共组屋、安置中心、小贩中心，对人们居住、社区生活、商业进行了补助，从而赢得了民众支持。

除了兴建新建筑物外，全面重建还需要在中区建立综合交通方式。城市规划者，以前市建局首席执行官刘泰克博士为首，认为修建更多道路以保持交通畅通有其局限性。因而，新加坡限制汽车交通量，而鼓励采用更多的公共交通。比如，大众捷运MRT系统就为城市发展充当了催化剂。基础设施完善的区域被指定为集约化服务场所，和主要绿地、多层历史街区相平衡。这种TOD的理念，帮助新加坡未来的增长更有针对性，并减少土地使用浪费，能够更好地保护历史、自然资源。

整合的交通和城市发展，使得整体道路网络更加合理，比如本杰明·希尔斯大桥有效地分流了东西向交通，从而解放了中区的过境车辆。如果没有这个主要的桥梁连接，城市更新的进程就会被大大扼杀。

自1991年的概念计划开始，捷运系统成功将经济活动分散到岛上其他地区，使中心区能够专注于更高层次的商业金融功能。便利的交通网络、可负担的公共房屋、高度集约重点开发的CBD计划共同促进了新加坡公共交通为导向的发展模式。

五、公私合营

新加坡中区是城市更新的重点区域，随着第一轮的城市更新落幕，大部分人口得以重新安置，而零散的地块也明显减少。在这种基础上，自1980年代，公共建筑投入开始缩减。政府不再直接参与项目实施，而只是提出引导方针，鼓励更多的私营部门承担实体发展。政府适时地让位给民营企业发展，有利于刺激市场经济的发展。

这种发展理念是政府提供专业知识、场地、基础设施、社会计划和有利的投资环境，而充当经济流动性和管理的私营部门则主要承担经济实体项目，比如商业建筑等等。这种方式给城市更新带来更多的多样性、社会和经济的平衡。

早在新加坡独立早期，政府已经意识到虽然政府应该在城市更新中起到积极的引擎作用，但仅仅靠公共行动不足以实现其经济目标，因而在恰当的时候为私营企业提供更多的空间就非常重要了。

为了完成这一目标，新加坡政府重点在于：

1. 确保项目的透明度和完整性

为公众提供更加透明的规划和开发参数，对投标方式、付款方式、销售条件形成透明的规定；

2. 了解市场需求

重建的计划需要符合经济需求，良好的公私部门关系有利于政府了解市场需求，及时获得市场反馈；

3. 灵活务实的实现方式

政府灵活地应用规则，比如早期的土地销售计划。最初政府出售的土地流拍很多，因为私营公司对大型地块缺乏建设经验和意向。但政府通过对话、宣传，希望创造一些更大的项目，从而吸引海外投资者进来。因而，如何保持土地销售的完整性和实现目标之间，政府需要作出取舍和灵活应变；

4. 对私营部门的激励

比如开发税率的优惠。不过随着投资者信心和需求的形成，激励措施逐渐被废除；

5. 建立与私营部门的信任和共同目标

让私人开发商了解到政府虽然有公民和社会责任，但仍然会平衡商业的发展。比如人民公园综合体，政府和私营公司一起创造了平衡市民空间和商业利益的地标；

6. 创建创新型设计平台

协同公共部门的主动性和私营部门的智慧来合作改善建筑环境。因而中标的项目不再仅仅考虑地价，还需要考虑到拟开发项目的设计，有助于提高建筑设计标准和建成环境质量。

六、重要案例

1. 金鞋金融区

金鞋金融区是国家干预的城市更新重要成功案例。

1960年的工业化发展和经济现代化促进了对办公和商业空间的巨大需求。因此，国家启动了商业中心的重建计划，同时取消了这些地区在1947年出台的《租金控制法》管制。该法旨在保护租户免受因二战后住房短缺而导致租金上涨的影响，但在新时期，这种人为压制租金让业主无法提供适当的楼房维修和物业服务，严重限制了业态的重建。

金鞋区曾经是一个人口稠密的住宅区。中心区约有18～20万间店屋。其中许多都处于破旧状态，并且挤满了租户。为了改善拥挤的城市环境、为商业发展腾出空间，政府启动了重建计划。

公共和私营部门之间的合作是该计划成功的关键。私营部门将为写字楼、高档公寓、酒店和购物中心的建设提供资金，而政府将担任城市规划师——精心准备总体规划、发展基础设施以及土地整理。此外，政府还起草了建筑指南，以确保达到规划和城市设计目标，并妥善安置流离失所的居民。

自1970年代，政府开始收购小地块、清理土地、重新打包和整合、出售，释放土地给私营部门，这有利于大型商业地带的兴起。在这种地块产权较为分散的区域，政府深度干预是必要的。只有通过政府的手，才能消除城市更新的许多障碍，以实现预计的城市更新目标。

2. 乌节路购物街

与金鞋金融区不同，乌节路的重建因为具有更多优质先天条件，政府只是进行了轻度干预。

Source: Urban Redevelopment Authority

乌节路是一个郊区住宅区。直到 1960 年，该地区的商业发展有限，只有一家高档酒店，一家百货公司，以及一些超市。而1960年代中期的旅游开发驱动了乌节路的重建。而这里有许多没有产权负担和租金管制的大型地块、现有的购物娱乐设施、良好的绿色环境等等，为新的酒店和商业开发提供了有利条件。

通过土地销售和指导方针，政府开始促进和引导该地区的更新。到了1980年代，乌节路是新加坡酒店、零售和娱乐发展最集中的地方。自MRT竣工之后，该地区因为地铁网络的催化，更具吸引力。而后该地区的更新则主要由私营部门进行，他们被该地区众多景点、市场优势、交通优势所吸引过来。

在这个过程中，政府只是充当促进者的作用，提供公共设施和设计指南，为地区进一步发展创造机会。

后记

新加坡城市更新让整个城市面貌焕然一新，提高了其国际竞争力，为后来的经济腾飞提供了有力的支撑。更为难得地是，新加坡在土地稀缺背景下摸索出来的平衡经济、社会和环境目标的独特城市发展方法。

新加坡重建的成功得益于国家层面的有力推动。其政府积极主动地促进了土地整合和控制立法的完成，克服了私有土地和分散产权的重要障碍，为全面重建和形成更大的职能板块提供了充分条件。而在产权负担小的地方，政府通过采用更加市场友好的方式，轻度干预以达到市场复兴的目的。

另一方面，新加坡政府适当适时地退出，为私营部门提供更多的条件，有利于市场的活力。比如建立透明的制度法规和市场为导向的创新平台，从直接干预转向通过建设基础设施和传达规划意图来促进发展，以帮助私营部门以市场需求为导向进行城市更新。

当然，政府也进行了公共政策干预，防止资本主义过于逐利而引发的公民危机，比如为流离失所的居民提供了替代住所，并为受到更新影响的企业和商贩提供新的场所。这一方式大大减少了城市更新计划引起的社会负面影响和反弹。即便是豪华设施旁边也有负担得起的公共住房，促进了人口多元化和土地用途的多样性，避免落入城市更新的乡绅化陷阱。

参考文献

1. Guo, Remy. Urban Redevelopment: From Urban Squalor to Global City. Centre for Liveable Cities, 2016.

2. Heng, Chye Kiang, ed. 50 years of urban planning in Singapore. World Scientific, 2016.

3. García-Villalba, Oscar Carracedo, ed. Resilient Urban Regeneration in Informal Settlements in the Tropics: Upgrading Strategies in Asia and Latin America. Springer Nature, 2020.