德国、新加坡是如何构建保障房体系的？

核心观点：德国和新加坡被公认为住房问题解决的较好的两个国家。新加坡有着超过 90%的住房拥有率，大多数居民住在政府建设的组屋中；不同于新加坡，德国仅有 45%左右的房屋拥有率，通过完善制度让另一半居民安心租在市场化建设的住房里。

新加坡和德国分别是政府主导模式和市场主导模式的成功代表，不同的地方仅在于政府参与市场的深度，相同之处有很多，比如对征地的立法与修正案来控制土地成本、在交易环节设置较多税赋用于抑制住房金融属性、供给端根据购房者申请数量来制定建房计划、需求端针对不同阶层给予相应住房补贴、政策端面对市场的突然变化快速制定政策调整等。

德国：租赁市场成熟，目前超过一半人选择租房。2005～2023 年间德国人均可支配收入增幅达 56%，同期租金指数涨幅仅为 27%。德国政府在住房供给不足的时候动用财政补贴、税收减免、低息无息贷款等政策，鼓励私人和机构建房。

在住房短缺极端时期，政府出资建设一部分刚需保障房应急，需求端采取租金补贴、按揭利率优惠等方式减轻居民的购房、租房压力，同时，在房产交易环节设置多重税收及繁琐流程来抑制其金融属性。

德国住房制度真正值得借鉴的地方，在其政府面对市场变化时能够快速做出正确应对的能力与魄力。德国政府在二战后住房短缺时期颁布较多住房建设及租金管控法律措施，但随着供给提升及房屋保有量提升，政府便推动住房市场化，提升保障房流通性，优化资源配置效率，然而面对 20 世纪 90 年代的东西德合并，及 2015 年以后欧洲难民进入德国两次重大事件对房地产市场带来的冲击，德国政府快速响应：提高住房补贴覆盖人群与补贴力度，重启保障房建设，颁布新的租金管控条例等，有效地控制住租金及房价的快速上涨。

新加坡：住房拥有率超 9 成，且其中 9 成居民住在政府组建的组屋中。与德国政府通过市场调控为主不同，新加坡以政府管控为主，市场为辅。政府在立国之初便成立建屋发展局（HDB），立法授予其征地的权力，负责组屋的规划、金融、建设、运营。HDB 根据居民申请数量来匹配制定组屋的建造数量，组屋价格参考居民收入中位数进行发布，同时再辅佐财政补贴，新加坡住房价格长期稳定。

新加坡住房制度有其特殊性。我国曾参考新加坡中央公积金制度（CPF）建立了公积金体系，但新加坡政府在后续的保障房（组屋）建设中持续赤字补贴，在保障房建设初期通过了强制非市场化征地的法案，以及后续的一系列修订案，让政府征地能力进一步增强，政府的土地获取成本长期低于市场成本。

当然，新加坡租屋建设规划也值得借鉴，HDB 会接受居民的购房申请，只有在申请达到必须数量时才会考虑建房，一定程度上避免了区域供过于求的情况。

一、保障房体系建设的海外经验

十八大以来的报告中多次指出，“坚持住房是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，保障全体人民住有所居”。在 2015 年中央工作会议上首次提出发展住房租赁市场，强调“租赁并举”，此后，关于建设“租赁并举”房地产市场的力度不断加大，随着 2023 年 8 月中央第 14 号文件的出台，进房地产领域的改革有望进一步推进。

14 号文系统地提出了我国未来建设保障性住房的指导意见，通过从供给端进行改革调整，推动房地产市场的良性发展，让住房真正回归住的属性。2023 年 8 月，国务院常务会议审议通过了《关于规划建设保障性住房的指导意见》，明确我国将构建政府保障基本住房需求，市场满足多层次住房需求，租购并举的住房制度。

一方面，加大保障性住房的供给，加快建设配给制的保障性住房，保障居民的基本住房需求，另一方面，推动房地产市场进行产业转型，建立行业发展新模式，让住房回归住的属性，满足居民多层次的居住需求。

德国和新加坡被公认为全球住房问题解决的较好的两个国家，本文通过对德国、新加坡住房体系的追溯，探索新一轮住房改革下我国保障房的可参考机制。

二、德国住房体系简述

德国的住房体系以租赁为导向，租房比率高。德国住房供给渠道多样，主要包括政府、私人、住房合作社等多元主体。同时，德国房地产行业拥有完善的法律政策，不仅保障居民基本住房权利，也在金融、税收等领域对中低收入人群的居住需求给予充分补贴；此外，为了抑制房地产金融属性，在税收及交易环节设置较高的门槛，严控市场投机行为。

1. 德国住房现状：价格较为稳定，租房比例较高

房价合理稳定，居民住房负担小

德国政府在二战后高度重视住房体系建设，通过福利性公共住宅制度、住房补贴制度、住房储蓄制度、购建房税收减免等一系列制度政策，解决了二战之后出现的房屋短缺问题，同时也合理地控制了房价。

根据 OECD数据显示，德国实际房价指数从1986年到 2023 年涨幅较少，房价基本保持平稳。其余发达国家，如英国，美国等，在同样时间段内房价出现了大幅度上涨。

人均可支配收入增速快过租金涨幅。根据世界银行数据，德国居民人均收入增长速度超过了房价的增长速度，2005 年至 2023 年间，德国人均可支配收入增幅达到56%，从 17418 欧元/年增至 27102 欧元/年，同期租金指数涨幅为 27%。

租金有管控因素。租房方面，德国联邦政府在管制时期推出租金限制政策，限制租金的年涨幅；在租金市场化时期，推出“房租刹车”政策，“冷冻租金”政策，来压制租金的快速上涨。由于供给充足、对需求端差异化补贴再叠加抑制投机行为，让德国住房租金长期维持稳定。

房屋自有率低，租房为主

和其他发达国家相比，德国的住房拥有率明显低于其余的发达国家，大部分居民通过租房来解决住房问题。从 2021 年欧盟统计局公布的数据看，德国房屋自有率不到 50%，欧盟平均住房拥有率在 7 成左右。某种程度上，德国的住房制度设计让居民认为租房的安全性和性价比与自有住房相差无几，从而呈现出租房家庭为多数的结果。

结构上看，德国不同地区之间的租房比例也有差异，根据德国联邦统计局数据显示，2022 年柏林市居民房屋拥有率仅 16%、汉堡为 20%，作为德国最大的两个城市住房拥有率较低；而像莱茵、萨尔州等地住房拥有率在 5 成以上。

当然，社会层面上的发展水平与文化差异也不容忽视，欧盟国家内部因为收入及子女脱离家庭时间的不同，也会导致统计学上住房拥有率的错配。比如假如我们把房屋属性分成与父母合住，则会发现德国人在年轻的时候更爱搬出去租房，或者说德国年轻人选择独立的时间更早。

在 17～24 岁这个年龄段的德国人已经有接近 4 成离开父母选择独居，而这一数据在意大利仅 1 成左右，25～32 岁的德国人超过 8 成的选择搬离父母，意大利这边则有 6 成的同年龄段青年人与父母住在一起，然而在统计学上，因为他们并未选择租房，所以住房拥有率上依然是有的一方。

与意大利类似，其他的一些欧洲国家如克罗地亚、西班牙、希腊等青年平均离家年龄也在 30 岁以上，这也导致了统计学上呈现出其住房拥有率较高，租房占比较低的情况。此外，我们观察发现似乎经济更为发达的地区青年会在更早的年龄段脱离家庭独立生活。

比如北欧和西欧青年在 25～34 岁年龄段与父母同住的比例在欧洲占比最低。这些青年步入社会后大多不会第一时间买房，因此住房拥有率这个指标需要从更多的维度解读。

2. 德国住房政策演变历史

二战后至 20 世纪 60 年代，德国住房严重短缺，政府主导建设大量保障性住房。二战后德国仅剩有 40%的住房没有被战火摧毁，面对严重的住房短缺问题，德国政府通过修建大量实体保障性住房来解决民众住房的问题，由于战后民众普遍贫困，住房贷款市场尚未形成。

1950 年，西德颁布第一部《住房建设法》，规划在随后六年内建设保障性住房180 万套，政府建设的保障性住房运转方式主要通过补贴建设者，让产权房以较低的租金向普通家庭出租，至 1959 年西德保障性住房在战后新建住房中的占比达到 55%。

1956 年西德颁布第二部《住房建设法》，试图采取类似保障性住房供给补贴的方式促进私人购买住房，但由于战后贫困，大多数居民买不起住房，因此 20 世纪 50 年代，西德新建住房大部分为公共租赁用途的保障性住房，居住人口接近总人口 3/4。

20 世纪 60～80 年代，住房短缺初步缓解，开启市场化探索。随着保障性住房建设持续推进，住房紧缺的缺口开始减少，但由于保障性住房面积普遍偏小，政府开始推行市场化住房政策优化市场供应给人们更多的选择。

1961 年，西德开始开发部分市场化住房政策，在住房供需相对平衡的地区放宽租金管制。同时，针对建设方的补贴开始减少，同步转为面向租户的补贴，且不断增加，需求端补贴的对象从全体租户转为低收入人群和特殊家庭。此外，从 1971 年开始，出台一系列保障租赁的法规，如租金涨幅限制、驱离租户限制等来保护租房者权益。

20 世纪 70 年代～21 世纪初，保障房市场化程度快速提升。在民众住房短缺问题得到解决之后，原有的实物住房配给制度阻碍了市场化的流通。在 70 年代石油危机冲击下，德国政府为了减少政府财政负担，开始大力推行住房市场化政策。

一方面，政府终止了住房公司等市场主体的税收优惠政策，减少住房供给的补贴；另一方面政府大力推行自用住房减少和购买的补贴。

1990 年《非营利性住房法》出台，规定国有市政住房公司和住房合作社转归私人运营，部分保障性住房到限定租期后即被出售。2002 年新《住房供给补贴法》实施，规定德国联邦政府不再投资建设保障性住房，住房保障责任下放至各州，联邦层面的住房供给补贴逐步终止。2005 年，保障房体系开展了“哈尔茨改革”，租房补贴对象范围紧缩。2006 年，德国各州开始全面运行地方性住房保障政策，原国有保障性住房被大量出售，货币补贴逐步取代保障性住房成为住房福利的主体。住房市场进一步市场化。

21 世纪初至今，2008 年金融危机对住房市场带来冲击，重启保障房实物建设及普惠补贴。2008 年金融危机背景下，德国彼时的住房制度基本实现市场化，2015 年底欧盟口径下德国保障房占比为 4.2%（其中包含了 3%左右血亲关系等的免租金租房），同期欧洲难民开始进入德国，此时政府手中已无可控制的用于低收入人群的保障房房源，在供需矛盾下，德国房价及租金涨幅较快。

为了应对日渐凸显的住房供需矛盾及快速上涨的租金价格，德国政府重启保障房建设与补贴，计划在 2018～2022 年建造 150 万套享受住房补贴的保障性住房，同时，加大住房补贴力度，2020 年出台的新《住房货币补贴改革法》，为更多家庭提供额外的货币补贴，考虑到德国讲 90%补贴用于租赁租房，选择租赁的家庭更容易获得该补贴。

3. 住房供给端：政府少量直接参与，以政策扶持为主

多次立法支持，对保障房建设给予全方位补贴

二战之后，西德面临着严重的住房短缺问题，政府通过大量建设实体保障性住房的方式来快速满足民众的住房需求。1950 年，西德颁布第一部《住房建设法》，规划在随后六年当中建设保障性住房 180 万套。该法案明确规定政府可以采取优惠供地，补贴投资，减免税收等措施支持建设户型面积，配套设施，租金水平和维护成本等符合一定条件的保障性住房。

这些保障性住房主要用于公共租赁的供给补贴住房，通过政府提供资金补贴和低息贷款建设。建设方和产权所有者不受限制，有政府、非营利性组织或私人开发商等。政府通过无息贷款支持私人机构大量建设只租不售，低租金的社会保障房。

此后德国在 1956 年推出第二部《住房建设法》，在 1965 年推出《住房补贴法》等法律政策。政府给予房屋建设方在税收和贷款上的优惠，鼓励市场主体参与到保障性住房建设当中来。

从保障房建设维度看，相比于欧洲其他国家政府大量主导保障房自建，德国政府直接参与建设占比并不高，而是将工作重心放在直接或间接住房建设方面。德国政府于 1950 年推出的第一部《住房建设法》主要靠政企合作，政府为企业提供 50%建设成本的长期无息贷款，作为回报企业需要以低廉的租金租给需要的居民，房屋的所有权归企业所有，但所有权转让需要政府许可。

1956 年推出第二部《住房建设法》的出台背景是政府意识到住房是私有财产的一部分，于是转向开始对私人建房做出扶持，主要措施包括：提供建筑用地；提供贷款担保和利息补贴，给予税收和其它收费减免优惠；为住房建设储蓄提供补贴。

70 年代中期开始实施促进二手房私有化的措施，80 年代开始对参加住房储蓄计划的居民和信贷机构进行补贴，鼓励住房基金的积累和有效使用。1996 年，联邦政府开始实行自有住房补贴（Eigenheimzulage），2003 年政府用于这项补贴的支出超过了 110亿欧元，自有住房补贴由此成为了德国最大的一个补贴项目。

住房模式创新：自愿互助的住房合作社模式

在政府建保障住房，个人/企业建房外，德国还有另一种获取住房的方式—住房合作社。德国的住房合作社历史悠久，自 1847 年初具雏形至今发展成一个完善而庞大的机构。

住房合作社是一种介于企业和民间组织之间的民间自愿互助组织，合作社不以盈利作为主要目的，其宗旨是在合作原则的基础上，居民通过自主入股的方式成为住房合作社社员，同时出于鼓励，德国政府会出台相应的政策支持合作社成员的购房/租房行为（针对市场开发的合作社不享受土地和资金优惠）。在二战后的住房短缺期，合作社模式为房屋的供给提供较大帮助。

德国住房合作社，以集体的名义提供住房服务，社员自愿入社，缴纳入社费后可以根据规定并结合自身需求申请房屋，成功分配之后，每月支付固定的房租，终生使用合作社住房，租金受到法律限制保护。

住房合作社的租金低于市场租金，住房的产权归合作社集体所有，后续依据法律限制其商品化或私有化；社员拥有使用权并可以继承，但不能出售或转让。抑制住房合作社住房投机的行为，真正使住房合作社住房保持居住的原则和初衷。

住房合作社类型有社区住房合作社，公司员工住房合作社，还有以人才保障住房合作社等多种形式。由于居民是以入股的方式参与到住房合作社当中，也算是住房合作社的投资者之一，因此住房合作社收到了租金，在支付完合作社日常运作管理的费用后，租金会按照入股的份额返还给居民。这样住房合作社对于居民而言就兼具了住房和投资的双重属性。

德国政府与银行为住房合作社提供许多支持性措施。土地方面，政府为土地出入提供支持，平价出租土地，通过指导文件等方式，保障合作社通过低成本来获取土地建设房屋。税收方面，政府为住房合作社提供公司所得税，交易税等税收的减免。合作社建房也通常能够申请到低息贷款，用于建造住房，贷款期限一般为个人首次进行合作社入股的时候也可以低息贷款。

参与住房建设可以获得稳定、低风险的投资回报

德国主导下的保障房建设主要有三个渠道：

一、是政府直接财政出资自建或委托房地产企业建设保障性住房；

二、从储蓄入手，用低息或无息方式支持社会购房团体（比如住房合作社等）参与住房建设；

三、以财税优惠政策支持社会各方面力量来支持保障房建设。

前文两部分分别介绍德国在立法层面对于保障房直接建设支持以及住房合作社的运转模式，这部分主要介绍德国政府围绕住房市场化建设做的政策支持。

对于市场主体而言，参与建设保障性住房，最关心的便是投资回报率。德国政府在住房短缺的时期，尤其是战后及当下会加大对私人机构建房的支持，包括：

• 向存量房改造项目提供无息或低息贷款；

• 对私人建房提供无息贷款或建房资金、互助保险基金；

• 向建造或购买自住房者给予税收减免或债务补贴。

在政策的支持下，私人机构的住房建设成本有明显降低，反映在市场端则可以体现为租金收益率较无风险收益率的溢价。

从具体回报率角度看，德国十年期国债利率与定期存款利率在 2008 年全球金融危机后持续走低，在 2019～2020 年的低点降至 0～1%左右，在德国长期国债收益率和定期存款利率逐年下降的背景趋势下，投资建设住房是一个低风险、收益稳定的投资项目。

根据globalpropertyguide数据显示，2024年Q1德国平均租金收益率为3.74%，考虑到德国房租常年稳定增长，租户需求旺盛，租客稳定，风险较小，投资租房市场相较于定期存和十年期国债收益率而言较为可观。对于偏好低风险的投资者，如保险公司，养老基金等市场主体有较强吸引力。

4. 住房需求端：支持刚需和改善，打击投机交易

提供多样化的住房补贴

住房短缺期控制租金。德国在二战之后面临较大的住房短缺问题，政府通过修建保障性住房同时大量补贴私人机构/企业参与建设来解决。在 20 世纪 50 年代战后住房最短缺的时候，政府对住房租金有严格限制，由联邦政府规定租金上涨限度来稳定房屋租赁市场。目前，德国政府规定，租金增长上限在四年内不得超过 15%，若超过则会视为违法行为。

住房逐渐市场化后补贴对象从建房者到租户与买家。在进入 20 世纪 60 年代后，德国住房短缺问题得到缓解，政府放开了租金的限制。与此同时，在 1965 年，德国颁布《住房补贴法》德国开始了面对租户的住房货币补贴，受补贴对象主要为中低收入家庭和特殊家庭，租金补贴按照家庭人口，税后收入以及租金水平计算发放。住房补贴政策对解决中低收入群体的住房需求起到了重要的支撑作用，被认为是一项准确而又切合市场需求的住房调控手段。

从政策执行上看，德国《住房补贴法》规定: 居民可支付租金一般按家庭收入的25%，低收入居民实际交纳租金与差额可向地区政府申请房租补贴。地区政府负责房租补贴资格审核，只审核申请人的收入不审核资产，居民领取房租补贴后，可以申请社会住房，也可以在市场上租房，但只能选择符合标准的房屋（政府根据房屋质量、区位、配套等因素将房屋分成六个等级，一级为最差，六级为最好。领取房租补贴的家庭只能租住一至二级类别的住宅，最高不能超过三级）。

德国联邦政府保障性住房的货币补贴分为住房全额补贴和住房部分补贴。其中，住房全额补贴是对无收入居民提供维持基本生活所需的全部生活补助，住房部分补贴则是对低收入居民提供部分住房租金来维持适宜的生活。在德国，当居民净收入低于全民净收入中位数的 60%时，可向社会救助机构申请各类住房货币补贴。

住房全额补贴：主要针对无收入或失业 12 个月后失业救助金与之前工作收入脱钩后，长期失业者在没有存款、汽车和房产等固定资产，才能获得社会基本保险资格，得到住房全额补贴。

住房部分补贴：分为租房补贴和购房补贴。目前德国购房补贴已经较少，主要为租房补贴。租房补贴目标希望将家庭租房成本控制在可支配收入的 15%～30%之间，不设具体的收入和补贴限额，通常租金越高补贴越高，当然也有补贴上限，具体补贴额度可以根据 2020 年出台的《住房货币补贴改革法》自行测算。

德国政府提供补贴住房供给低收入家庭、特殊人群。除了大范围的住房货币补贴外，德国政府及国企以及一些福利机构、教堂、工会持有一定数量供给补贴住房。供给补贴住房租金较低，一般仅为同地段 5～6 成，主要针对低收入人群及特殊工作者。

根据《住房福利法》第 5 条和《住房供给补贴法》第 27 条规定补贴住房申请人需持有政府福利机构颁发的“住房福利证”（根据个人/家庭税后净收入情况颁发），一般要求申请人无房，并在申请城市工作/居住一定年限。当在供给补贴住房居住的居民收入超过补贴标准时，一般不会强制要求搬出，而是收取市场化的租金。

抑制住房投机，控制杠杆率

租金控制严格。在二战后德国一段时间执行租金管制的措施。现阶段，德国执行的租金控制机制为“租金明镜”，这是一项最早在 2015 年由柏林推出，后其他城市跟进的租金调控机制。“租金明镜”机制的主要意思是在一定时间内，房屋租金的设计不能超过区域内同类房屋租金的平均水平，指定高于指导价租金的房东将会受到罚款处罚。

“租金明镜”包括“简易租金明镜”和“合格租金明镜”两种类型。“合格租金明镜”和“简易租金明镜”的区别主要体现在编制过程上。“简易租金明镜”主要调查统计的是依据住房类型、区位、建筑面积等分类的租赁合同中的租金；“合格租金明镜”则调查的是住房类型、区位、建筑面积、房间个数、设施状况等住房的真实指标，然后将这些指标量化为后续计算的数据。其中“合作租金明镜”一般运用在租金变化较快的城市，“简易租金明镜”主要运用在小城镇。

对于租金明镜制度下，租金变化有着严格的法律限制。德国租赁合同期限一般为1 年，1 年之后自动转成无限期限合同，在房东过世后，其法定继承人应该继续履行租房合约，同理对于租客而言，过世后其继承人仍然可以继续履行合同。

房屋租金在5 年之内上涨不允许超过该地租金明镜价格的 15%，如果房东上涨租金高达 50%，会被视为暴利，将面临严峻的刑罚和巨额罚款。同理，当租金明镜制度下的租金价格下降到合同规定租金的 20%时，租客可以要求房东退还这一时期超过租金明镜租金价格的全部超额租金。

独特的住房储蓄金融体系与低杠杆。德国住房储蓄制度是为实现构建房筹资而成立的互助合作融资体系，同时也是对购房杠杆的限制。在德国首付比例较高，且有以下特点：

先储蓄后贷款：先有储户根据自己住房的需求以及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储蓄贷款合同，储户每月按照合同进行储蓄，当储蓄金融达到一定金额之后，一般为合同存款总额 40%～50%，同时规定有最低的存款年限。满足标准之后，便可以获取贷款权。贷款用于居民租房、购房、建房、用途专一在解决住房问题上。

利率固定，低息互助：住房储蓄制度是一种相对封闭运转的融资系统，独立于整个德国的资本市场，存贷款利率不受市场供需的影响。住宅储蓄利率常年保持在 5%（一般为 1.5%～3.5%）以下，存贷利差保持在 2%以内，实行固定利率制度。因此德国住宅储蓄制度，对于居民解决自身住房问题和市场主体参与住房建设都提供了一个稳定且安全的融资渠道。

自愿储蓄，政府奖励：住房储蓄是一种自愿契约，任何客户都可以通过这一互助形式来达到自助目的，同时储户参与门槛较低，仅有较少数量的最低合同金额和最低存款年限要求。同时，政府奖励补贴是住房储蓄银行制度的重要组成部分，一般根据储户的存款金额和参与年限来提供相应奖励，这无疑会增加储蓄吸引力，进而引导储户自有资金进入住宅储蓄体系，为中低收入群体的住房需求提供一定保障。

多重课税，打压炒房投机

德国房地产税种设置比较完备，涉及房地产建设，流通，持有等各个环节，包括土地税，不动产税，资本利得税等，对于抑制炒房行为具有重要意义。

持有环节需要缴纳土地税，德国自有自用的住房可以不缴纳不动产税，但是需要缴纳土地税，属于市镇收入。一般来说，住宅用地的土地税率约为 0.26%～0.35%，商业用地为 0.35%，政府对于私人住宅建设、合作社住宅建设等提供了税收上的优惠，在私人建房的前 10 年可以免除土地税的征收。

流通环节，对于出租、出售的住宅收取不动产税，按照评估的资产价值收取1%～1.5%的税收；同时还需缴纳土地购置税，在交易环节征收，从 2007 年开始变成了地方税，一般征收购置价格的 3.5%作为土地购置税；此外，赠予税和遗产税在房屋继承环节征收，7%～50%不等。

最后还需缴纳资本利得税，对于买卖房屋盈利者缴纳15%的资本利得税，对于 10 年之内出售的房屋收取 25%的资本利得税。对于租房房东而言，租金收入同样纳入所得税征税范围，租金扣除房屋折旧，房屋修缮费之后纳入应税金额中。

三、德国部分总结

德国房地产市场的稳定得益于政府在供需两端在不同时间段，采取了较为符合自身国情的调控政策，我们看到的结果是居民的人均住房面积在提升、居住条件在改善，同时房价和租金保持稳定。

这些调控政策并非难以模仿，难得的地方在于德国政府根据市场快速的应变，比如在住房短缺问题得到初步解决之后便考虑逐渐市场化，而在接近完全市场化后，面对金融危机及难民潮涌入带来的楼市冲击，迅速调整转向重启保障房建设及更大规模的住房补贴来稳定房地产市场，这种政策的灵活性及针对性是国际社会值得借鉴之处。

四、新加坡住房体系简述

新加坡常住人口 500 多万，国土面积 700 多平方公里，1965 年脱离马来西亚独立建国。在 1959 年成为自治邦时就开始面临严重短缺的住房问题，85%以上家庭居住困难，新加坡政府为此 1960 年成立了建屋发展局（HDB），主要任务就是为新加坡人提供能负担得起的住房。

随后在不到 3 年的时间里 HDB 负责组建了 21000 套公寓，2 年后这个数字是 54000 套，在 10 年左右的时间维度下，HDB 基本解决了新加坡的住房危机，背后的核心是政府主导下覆盖大多数国民以组屋为载体的保障房制度。如今 60 多年过去，新加坡住房拥有率高，房价稳定，成为世界上公认的住房问题处理的比较好的国家。

1. 新加坡住房现状：组屋为主，商品房为辅

高住房拥有率，政府建造为主导。新加坡前李光耀总理建国时提出“居者有其屋”以来，新加坡 HDB 围绕组屋制度打造以保障房为核心，商品房为补充的住房体系。在该体系指导下，新加坡大量居民搬入组屋，住房拥有率持续上升。

从新加坡统计局数据看，1980 年新加坡住房拥有率就达到约 60%，随后持续提升，至 20 世纪 90 年代便达到近 9 成的住房拥有率。从住房结构看，住房拥有率波动和政府提供的组屋持有率保持同步，在持有住房的家庭中，近 9 成居住在政府提供的组屋里。

双轨制住房供应体系，保障房为核心。新加坡土地实行私有制，但政府立法可从私人手中以某种价格收回土地用作公共房屋的建设，而在此基础上新加坡的住房体系得以建立。以政府主导的低成本组屋供中低收入群体，这部分人群约 8 成，公共组屋可租可售，另外同时允许商品房市场的自由交易，土地私有，开发商可自行建设。

2. 新加坡保障性住房体系核心：组屋

新加坡围绕组屋制度打造以保障房为核心，商品房为补充的住房体系。在该体系指导下，大量新加坡居民搬入组屋。到 1970 年有超过 1/3 的人口入住了 HDB 的组屋，随后又持续完善，建造更高标准满足居民改善需求的组屋，同时对组屋的交易和经营做出严格限制，打击投机行为。

组屋的土地与资金来源

立法先行。新加坡保障性住房建设能够实施的前提是政府能够将土地和资金问题妥善解决，首先在立法层面扫清障碍，为了给保障房建设创造条件。新加坡政府针对组屋的建设构想，土地层面主要依靠立法来从私人手中购得土地，资金层面建立中央公积金制度—新加坡中央公积金（CPF），用来弥补财政补贴上的不足。

土地端，立法授予政府征地权利。HDB 建设组屋的土地有两个来源，一是来自政府的直接授予，二是来自私人土地征收。新加坡土地分国有和私人两种，HDB 作为国有机构可使用低成本国有土地用作保障房建设。同时，而根据《土地征收法》规定，政府可以强制性以一定的价格来征收私人土地用作公共住房建设。

纵观 1960～2013 年新加坡国有土地面积占比与组屋建设情况，政府在立法后获得了直接向私人强行征地的权利，在这一时间段内，国有土地面积比例快速提升，而这也与新加坡组屋建设相对应，公共组屋的快速发展离不开政府高效的征地行动。

在1970 年和 1973 年，《土地征用法》经历了 2 次修正，“公共利益”不断扩大，同时，《土地征用法》的补偿是“就低不就高”原则，法定以市场价做评估标准，但又规定必须按征地公告时间和“法定日期”时间两者取其低来计算，往往补偿金不是当下的市场价。

诚然，新加坡的立国立法理念就是“国家利益优于个人利益，经济发展先于人权保障”，加上建国初期对于住房的迫切需求，当局政府认为社会发展不能让少数人独享，征地成本不能让政府独自负担。客观上，在建国初期大规模的公共住房建设，考虑到售价要让中低收入人群接受，政府无力负担高昂的土地成本，新加坡国土面积较小，人口密度高，土地更需要良好的规划使用。

资金端，政府贷款为主，赤字津贴为辅。建屋发展局（HDB）是新加坡组屋的主要供应者，其作为政府部门建设组屋资金主要来自政府财政。具体看，主要分为政府贷款和政府补贴，政府贷款一般用于组屋建设和组屋更新，出资方一般是新加坡中央公积金（CPF），待组屋建成出售后偿还；政府补贴主要用作建屋局的经营赤字，建屋局的组屋售价及租金不根据成本，而按居民购买力和收入中位数定价，因此常年亏损。

中央公积金制度（CPF）：为组屋的购买和建设提供良性的资金循环。1955 年新加坡颁布《中央公积金法》，建立了中央公积金制度，强制要求雇员和雇主每月按照收入一定比例缴纳公积金。中央公积金（CPF）由政府运作。

会员缴纳的公积金主要按比例分布在三个不同的账户中：普通账户、特别账户和医疗账户。其中，普通账户主要用于政府组屋购置、亲属教育支出、以及中央公积金局投资计划下的个人投资等；医疗账户主要用于支付本人及亲属和配偶的医疗费用、缴纳疾病保险费等；特殊账户用于为公积金成员积累退休金，提供养老保障。公积金的 80%用于购买住房和支付保险费，12%作为医疗费用，8%作为特别费用。

中央公积金除了方便居民提取购买组屋，同时也起到政府融资功能。中央公积金局通过购买政府债券的方式将八成的公积金（其余二成将留存中央公积金局，以备公民提款）转移给中央政府，中央政府以拨款（用于租房补贴）和贷款（贷款资金分建房贷款和购房贷款） 两种形式将资金转移给建屋局，建屋局把建房贷款用于组屋的建设，并通过出售组屋来偿还贷款，购房贷款则由建屋局重新分配，按照每个公民的不同需求将购房贷款贷给组屋买主，从而实现了“公积金池”的循环运转，保证了新加坡组屋建设、分配的持续发展。

组屋的建设、申请方式、类型与补贴

建屋发展局（HDB）是组屋及配套设施的主要提供者。HDB 成立于 1960 年，是负责新加坡公共住房管理的法定机构，代表政府行使权力，负责住宅发展规划，标准以及政策的实施，以实现居者有其屋的战略发展目标。新加坡政府成立建屋发展局，制定有关投资建设保障性住房的长远规划。

建屋局拥有较多职能角色。首先，建屋局具有政府机构的职能，通过正规的招投标方式对保障性住房项目进行投标，组屋的施工建设由中标的建筑公司进行，规范了组屋建设工程质量。其次，建屋局具有银行信贷功能，政府通过低息贷款方式向建屋局提供资金，建屋局又将部分资金贷款给中标的建筑公司，保证了组屋建设资金的低成本运转。

再次，建屋局还具有开发商的性质，组屋的建设用地由政府负责划拨和征用。建屋局负责旧房拆迁改造和城市规划的工作。最后，建屋局还具有物业管理部门的性质，负责小区的绿化建设，并逐步完善安居配套工程。

新加坡的组屋由 HDB 统一规划、建设、运营。组屋发展计划建立在综合研究与分析的基础上，HDB 详细分析历年住宅建设的数量和销售情况，核实申请购买组屋的家庭数量及其对户型、地点的要求，以及不同地区城市基础设施状况、社会服务设施状况和就业机会，并预测今后 5 年的需求量，选择最佳开发地点。

根据预购组屋制度，HDB 只有在认购率达到 70%才会兴建有关组屋。政府组屋是按卫星镇方式分布的，以市区新加坡河河口为中心，以地铁为主要交通工具。为了确保新加坡不会出现平民窟，政府组屋的各种房式在各组屋区都有。

住在组屋区的居民只需到邻里商业中心，就能转搭地铁或公交到新加坡的任何一个角落。人们呆在一个组屋区卫星镇，基本上和住在市区没什么太大差别。

组屋申请：针对中低收入人群，保障刚需，有一定门槛。新加坡政府会对组屋购买者进行严格的审核，要求组屋的购买者必须是新加坡国民并按公民家庭的月收入来对住房面积做出限制：低于 7000 新加坡元公民，可以申请购买两房式组屋，两房是单身居民能够申请的最大户型；申请购买三房式组屋，需要是家庭（可以是未婚夫妻、夫妇、多代同堂、多人居住等），其收入要求基本按人均月收入 7000 新加坡元为线。

对户籍及收入的限制可以看出主要针对中低收入的本地人群做覆盖，同时要求申请者家庭未持有组屋，且在本地与海外均未有房产。对于其他单身永居人群、外国人群及高收入者，则有二手组屋或商品房市场来满足需求。

组屋的销售模式分为 3 种，分别为 BTO（Build～To～Order）、SBF（Sale of BalanceFlats）、OBF（Open booking of flats）。三种模式的区别在于 BTO 采用“先预定后建设”方式，而 SBF 和 OBF 模式预约的房屋为“已经建成或者是正在建造中”的组屋（OBF 模式与 SBF 模式类似，主要是集中前次 SBF 未售出房源再次出售）。BTO 模式购买组屋的占比最高，为购买组屋的主流方式。

BTO 流程下购买组屋，HDB 提供的公寓类型通常是 2 居室、3 居室、4 居室、5居室这几种类型的住房。公民可以在 HDB 官网进行申请，选择自己喜欢的住房类型和城镇，随后 HDB 将进行抽签，来决定最终的购买名单。但是 HDB 在抽签的时候，会更关注到初次购买住房的家庭，以照顾他们迫切的住房需求。

SBF 模式下，除了提供购组屋之外，还提供有公寓。因此人们通常对 SBF 公寓有着浓厚的兴趣，同样首次入住的家庭有更高的新单位优先权。OBF 模式提供过去SBF 模式下未被选择的公寓，公民可以在网上进行申请，采取先到先得的方式获取套楼号码，从而确定公寓的购买名单。

组屋定价：由 HDB 根据居民综合收入情况制定。新加坡组屋主要承担政府保障性住房功能，其定价并非由市场或房屋建造成本决定，而取决于大多数居民的购房压力。新加坡政府会统计与评估各类型组屋申请人的年收入中位数、还贷能力，最终制定出组屋的销售价格。

HDB 针对不同面积户型给予补贴折扣。组屋在定价后，HDB 会根据不同类型的组屋发放相应补贴，如下图所示，2022 年新加坡组屋出售与政府补贴后的售价对比，面积户型越小，越偏刚需的组屋获得的补贴力度越大，比如 Bukit Batok 地区的 2 居室组屋原价最低 105000 新元，减去补贴后仅售 25000 新元，补贴力度高达 76%。

申购 HDB 组屋时能够获得额外的补贴支持。为了进一步保障居民购买住房的能力，新加坡 HDB 对公民和永居居民购买新建组屋和二手组屋，以及执行公寓等进一步给出了购房补贴，该补贴由中央公积金（CPF）提供。

购房贷款：HDB 房贷提供贴近公积金贷款的优惠利率。新加坡公民购买组屋可以选择两种类型的贷款，一种是 HDB 提供的住房贷款，另一种就是商业银行的住房贷款。HDB 提供的住房贷款，作为对居民购房的支持补贴，居民从 HDB 贷款时可获得一个优惠利率，优惠利率一般是在公积金账户利率上浮动，一般会在 1、4、7、10月根据 CPF 利率进行调整。

数据上看，2023 年 Q4 和 2024 年 Q1 连续 2 个季度优惠利率均为 2.6%，相比于市场贷款利率有明显的优惠。

新加坡组屋经历过 4 个时期迭代，如今类型多样，可满足不同家庭的需求。新加坡组屋建设的类型大致分为 4 个时期：

• 第一期（1960～1965 年）主要目标是解决房荒的问题，户型以一房式和二房式的小房型为主；

• 第二期（1966～1975 年），随着房荒问题的缓解，住房政策的重点向改善转变，由过去的一房式、二房式转向发展三房式、四房式；

• 第三期（1976～1990 年）已基本解决住房短缺问题。此时组屋主要在市郊新镇发展，更加强调组屋的设施、质量，不再建造一房式和二房式，目前新加坡组屋主要以四房式和五房式为主，设施齐全。

• 第四期（1990 年至今）时，提出了“优质组屋”，私人建筑师、承包商参与的“设计与建造组屋”的概念以来，组屋规划设计质量大幅提高。

3. 组屋的管理政策

组屋退出严格，严厉打击炒房。新加坡政府规范组屋市场交易行为，严格限制炒卖组屋。组屋的定位是“自住为主”，若购买新组屋，旧组屋须出售，且有限售年限。

作为组屋的建设和供给方，HDB 有一套相对完整的体系来调控组屋的直接出售和市场转销。在购买阶段，规定任何人购买组屋都需要提供详细准确的资料，一旦发现弄虚作假，当事人将面临 5000 元新币的罚款和 6 个月的监禁。

当购买到组屋后，在购买的 5 年之内不能转售，也不允许任何商业用途。如果 5 年之后要出售，需要向 HDB 递交交易双方的详细资料，于此同时政府需要向组屋的转售实行抽润制度。转售过组屋的居民，之后再次向 HDB 购买组屋时，需要支付一定比例的溢价（大概为 15%～20%税费）。在严格的退出机制下，政府控制下以组屋为主的房地产市场长期保持较为稳定的房价。

五、新加坡部分总结

与德国的调控市场为主，政府参与为辅的模式不同，新加坡的住房体系是典型的强政府模式，政府专门成立建屋发展局（HDB），立法授予强行低价征地的权力，建立中央公积金制度为建房和购房融资，8 成以上新加坡公民居住在政府建的组屋里。

组屋的建造与售价完全由 HDB 负责，政府对房地产市场的调控可以说达到了相当高的水平，因此国民的居住条件能得到充分保障，住房价格长期稳定。

同时，由于缺乏市场的参与，但又需常年低于成本价出售房屋给中低收入民众，政府每年拿出较大部分财政补贴 HDB。这种模式下需要政府具备相当的财力才可长期维持住房地产市场的稳定运行，同时也需要稳定的政权来保证征地与财政补贴的持续性。

风险提示：

研究报告中使用的公开资料可能存在信息滞后或更新不及时的风险：研报中采用的海外或论文数据无法保证时效性，存在信息滞后可能，请酌情参考。

全球地缘政治风险：新加坡作为贸易与金融港，在当今全球局势动荡背景下，容易受到外部影响，近期也因人口输入带来房价快速上涨；

宏观调控及经济形势不确定性：海外国家与我国国情差距较大，无法直接参考对比，相关经验更不能复制。